Disziplinarrecht: Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens
Der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens
Mehrere Pflichtverletzungen eines einzelnen Beamten bilden,
wenn sie zeitgleich verfolgt werden, nach der im Disziplinarrecht
herrschenden Auffassung ein einheitliches Dienstvergehen.
Dies bedeutet,
- dass sie grundsätzlich in einem einzigen Verfahren zu verfolgen sind und
- dass nicht für jede einzelne Pflichtverletzung eine Disziplinarmaßnahme
bestimmt, sondern nur eine
einheitliche Disziplinarmaßnahme verhängt werden soll.
Nur durch eine Gesamtbewertung aller angeschuldigten
Dienstpflichtverletzungen kann - nach allgemeiner Ansicht - die im
Disziplinarverfahren gebotene Gesamtwürdigung der Persönlichkeit
des Beamten vorgenommen und kann die Frage beantwortet werden, ob
das Vertrauensverhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten endgültig
zerstört und dieser deshalb aus dem Dienst zu entfernen ist.
Vgl. zu
diesem Thema Hummel/Köhler/Mayer, Bundesdisziplinargesetz, 4. Auflage, 2009,
S. 80 ff.
Es gibt aber verschiedene
Durchbrechungen des früher "ehernen" Grundsatzes
der Einheit des Dienstvergehens. Eine Veränderung der Rechtslage
ergab sich insbesondere durch das neue Bundesdisziplinargesetz.
So erlauben §§ 19 und 56 BDG Beschränkungen des Disziplinarverfahrens, indem solche Handlungen ausgeschieden werden können, die
nach Art und Höhe der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme voraussichtlich nicht ins Gewicht fallen würden.
Die Rechtsprechung hat dies zum Beispiel wie folgt formuliert:
"Wiegt schon eine der dem Beamten vorgeworfenen und erwiesenen Dienstpflichtverletzungen so schwer, dass sie für sich
genommen die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis rechtfertigt, bedarf es der ergänzenden Hinzuziehung und Aufklärung weiterer
im Raum stehender Pflichtverletzungen nicht mehr, da die darin enthaltenen Vorwürfe - sofern zulässig erhoben und erwiesen -
allenfalls geeignet wären, das bisher bereits gewonnene und eine Dienstentfernung rechtfertigende Gesamturteil über die
Persönlichkeit des Beamten zu bestätigen."
Dadurch wird das Disziplinarverfahren schlanker gestaltet. Es führt
schneller zu dem für den Beamten ungünstigen Ziel der Entfernung aus dem Dienst.
Doch kann es auch für den Beamten günstigere Konstellationen geben, etwa
dann, wenn eine Bestrafung in einem Strafverfahren bereits erfolgt ist,
die eine ergänzende Disziplinarmaßnahme eigentlich ausschließen würde, wenn es da nicht
einen
disziplinaren Überhang gäbe, also ein
disziplinarrechtlich relevantes Verhalten, das im Strafverfahren nicht
geahndet wurde, weil es nicht den Tatbestand eines Strafgesetzes erfüllt, also nicht strafbar ist.
Bei dieser Konstellation hat zum Beispiel
das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in einem Urteil vom 03.07.09 - 12 Bf 71/09.F - entschieden:
"1. In Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass der
Lebenssachverhalt, in dem ein einheitliches Dienstvergehen liegt, über den
Sachverhalt hinausgeht, der Gegenstand des rechtskräftigen Strafbefehls des
Amtsgerichts war, so dass es an einer Sachverhaltsidentität im Sinne
des § 16 Abs. 1 HmbDG fehlt. [Anmerkung: es liegt also ein
disziplinarischer Überhang vor.]
§ 16 Abs. 1 HmbDG enthält in unterschiedlicher
Stärke geregelte Einschränkungen für doppelte Sanktionierungen von
Dienstvergehen eines Beamten. Um zu verhindern, dass die Schutzfunktion
dieses Maßnahmenverbots durch Einbeziehung strafrechtlich nicht geahndeter
Bagatelldelikte ins Disziplinarverfahren weitgehend vereitelt wird, hat die
Rechtsprechung zur entsprechenden bundesrechtlichen Vorschrift des § 14 BDO
(jetzt § 14 Abs. 1 BDG) Ausnahmen vom Grundsatz des einheitlichen
Dienstvergehens entwickelt. So lässt sich eine Ausnahme vom
Einheitsgrundsatz dann rechtfertigen, wenn einzelne Pflichtverletzungen in
keinem irgendwie gearteten zeitlichen oder tatsächlichen Zusammenhang mit
der anderen Verfehlung stehen und damit eine gewisse Selbständigkeit haben.
Diese Konstellation liegt im vorliegenden Fall indes nicht vor, ...
Entsprechendes kann aber auch dann gelten,
wenn der über den bereits strafrechtlich erfassten Lebenssachverhalt
hinausgehende Teil des Dienstvergehens ein so geringes disziplinares Gewicht
aufweist, dass er gegenüber dem bereits geahndeten Sachverhalt kaum
Bedeutung besitzt, sondern nur einen unwesentlichen "Annex" darstellt (vgl.
BVerwG, Urteil vom 20.08.1969, DokBer B 1969, 3596, 3597; Urteil vom 18.04.1985, NJW
1986, 443, 444). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Bei der Bewertung des
Gewichts der verschiedenen Teile des (einheitlichen) Dienstvergehens sind
Tatsache und Höhe der strafrechtlichen Sanktion für den bestraften Komplex
in Rechnung zu stellen, ...
Im Verhältnis zu dem mit einer Freiheitsstrafe von neun Monaten
sanktionierten Verhalten des Beklagten ... wiegen die weiteren fünf
Verfehlungen gering. ....
Angesichts dessen können die in der Disziplinarklage als Teil des
Dienstvergehens bezeichneten unberechtigten ... für die Bemessung des
Disziplinarmaßnahme außer Betracht bleiben.
2. Bei Anwendung des § 16 Abs. 1 HmbDG ist die
Verhängung einer Disziplinarmaßnahme gegenüber dem Beklagten jedenfalls jetzt nicht mehr zulässig.
a) Eine Kürzung der Dienstbezüge kommt im vorliegenden Fall nicht (mehr) in Betracht.
Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 HmbDG darf eine
Kürzung der Dienstbezüge neben der Verhängung einer Strafe nur ausgesprochen
werden, wenn dies zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Erfüllung
seiner Pflichten anzuhalten. Eine zusätzliche Maßnahme ist nur nach
individueller Prüfung des Einzelfalls beim Vorliegen konkreter Umstände für
eine Wiederholungsgefahr zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.02.05, BVerwGE
123, 75, 80). Solche konkreten Umstände liegen hier nicht vor. Der Beklagte
ist weder straf- noch disziplinarrechtlich vorbelastet. Ihm ist durch das
Straf- und das sich anschließende Disziplinarverfahren deutlich vor Augen
geführt worden, welche Folgen ein unkorrektes Verhalten haben kann.
Auch ein Bedürfnis nach individueller
disziplinarer Einwirkung auf den Beklagten, das ebenfalls die Verhängung
einer zusätzlichen Disziplinarmaßnahme rechtfertigen kann (vgl. BVerwG, Urteil
vom 23.2.2005, a.a.O., S. 82), ist hier nicht gegeben. In diesem Zusammenhang
spielt wiederum die Dauer des Disziplinarverfahrens eine erhebliche Rolle.
b) Ein Verweis oder eine Geldbuße dürfen gemäß
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 HmbDG nicht ausgesprochen werden."
Das
Bundesverwaltungsgericht, auf dessen Rechtsprechung das OVG Hamburg in
dem vorstehenden Urteil Bezug nimmt, hat sich durch
Beschluss vom 29.07.09 - BVerwG 2 B 15.09 - wie folgt zu diesen Rechtsfragen geäußert:
"Nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes lässt sich § 77 Abs. 1
Satz 1 BDG kein striktes verfahrensrechtliches Gebot der gleichzeitigen
Entscheidung über mehrere Pflichtverstöße mehr herleiten.
Dem
Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens ist regelmäßig materiellrechtlich dadurch Rechnung zu tragen, dass im letzten von mehreren
aufeinanderfolgenden Disziplinarverfahren bei der Bestimmung der
angemessenen Disziplinarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten
Dienstvergehens erfolgt.
(im Anschluss an das Urteil des Disziplinarsenats vom 14.02.07
- BVerwG 1 D 12.05 BVerwGE 128, 125 -).
Der
Einheitsgrundsatz, der unmittelbar aus § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG
abgeleitet wird (vgl. Urteil vom 19.06.1969 BVerwG 2 D 8.69 BVerwGE 33,
314 <315>), ist zunächst materiellrechtlicher Natur. Hieraus ist in der
Rechtsprechung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts die
verfahrensrechtliche Konsequenz gezogen worden, dass über alle
entscheidungsreifen Pflichtverletzungen gleichzeitig, d.h. durch eine
einheitliche Disziplinarmaßnahme, zu entscheiden ist. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Geltung der
Bundesdisziplinarordnung (vgl. etwa Beschluss vom 11.02.00 BVerwG 1
DB 20.99 BVerwGE 111, 54 <56 f.>) gebot es der
Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens daher nicht nur, das durch mehrere
Verfehlungen zutage getretene Fehlverhalten eines Beamten einheitlich zu
würdigen. Vielmehr schloss die Notwendigkeit der einheitlichen Betrachtung
aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtverletzungen es grundsätzlich
aus, für jede einzelne Verfehlung gesondert eine Disziplinarmaßnahme zu
bestimmen. Danach war es in der Regel nicht zulässig, mehrere Verfehlungen
in verschiedenen Verfahren zu ahnden (vgl. zusammenfassend: Urteil vom 14.02.07 a.a.O. S. 129 f.)
In der Rechtsprechung des Disziplinarsenats ist geklärt, dass nach
Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes an diesem
Regel-Ausnahme-Verhältnis in verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht mehr
unverändert festzuhalten ist (Urteil vom 14.02.07 a.a.O. S. 130
f.). Der
Bundesgesetzgeber hat nunmehr die verfahrensrechtlichen
Notwendigkeiten und Voraussetzungen der grundsätzlich einheitlichen
Würdigung einer Mehrzahl von Pflichtverletzungen durch die Aufnahme von
Ausnahmetatbeständen in § 19 Abs. 2, §§ 53, 56 BDG kodifiziert und damit
die in der Rechtsprechung entwickelten Verfahrensgrundsätze ausdrücklich
im Sinne einer
weiteren Einschränkung des Einheitsgrundsatzes
modifiziert (vgl. zu § 53 BDG: BTDrucks 14/4659, S. 48).
Der Einheitsgrundsatz ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht insbesondere den
verschiedenen in § 53 BDG vorgesehenen Verfahrensweisen anzupassen.
Danach hat der Dienstherr dem Gericht zwar die konkreten Anhaltspunkte
mitzuteilen, die den Verdacht eines (weiteren) Dienstvergehens
rechtfertigen (§ 53 Abs. 2 Satz 1 BDG), jedoch nur, wenn er dies „für
angezeigt“ hält. Das bedeutet ein
erweitertes Ermessen des Dienstherrn.
Das Gericht hat sodann freilich nicht ausnahmslos das Verfahren
auszusetzen und eine Frist zu bestimmen, bis zu der die
Nachtragsdisziplinarklage erhoben werden "kann" (§ 53 Abs. 2 Satz 2
BDG). Von einer Aussetzung (und Fristbestimmung) kann das Gericht durch
Beschluss absehen, „wenn die neuen Handlungen für die Art und Höhe der
zu erwartenden Disziplinarmaßnahme voraussichtlich nicht ins Gewicht
fallen oder ihre Einbeziehung das Disziplinarverfahren erheblich
verzögern würde“ (§ 53 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BDG). Bis zur Zustellung
der Ladung zur mündlichen Verhandlung etc. kann zwar weiterhin auch im
anhängigen fortgesetzten Verfahren immer noch eine
Nachtragsdisziplinarklage erhoben werden (§ 53 Abs. 3 Satz 2 BDG).
Ausdrücklich bestimmt jedoch § 53 Abs. 3 Satz 3 BDG, dass die neuen
Handlungen auch falls es nicht zu einer Nachtragsdisziplinarklage kommt
Gegenstand eines neuen Disziplinarverfahrens sein können.
Aus dieser Gesetzeslage folgt, dass dem Grundsatz der Einheit des
Dienstvergehens nicht mehr vorwiegend oder gar ausschließlich durch
bestimmte Verfahrensweisen Rechnung zu tragen ist. Ihm ist vielmehr
materiellrechtlich in der Form Geltung zu verschaffen, dass bei der
Entscheidung im letzten von mehreren aufeinanderfolgenden Verfahren bei
der Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme eine einheitliche
Würdigung des gesamten Dienstvergehens vorauszugehen hat."
Es können also - je nach Entscheidung des Dienstherrn - später bekannt werdende Verfehlungen noch mit
in das laufende Verfahren einbezogen werden, etwa durch eine Nachtragsdisziplinarklage nach § 53 I BDG.
Das muss aber nicht unbedingt geschehen.