Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 15.12.10, 31 K 3904/10.O


Die Disziplinarverfügung vom 10.05.10 wird aufgehoben. Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin steht als Lehrerin (BesGr A12) im Schuldienst des beklagten Landes. Seit September 2002 ist sie Beamtin auf Lebenszeit. Strafrechtlich und disziplinar ist sie bisher nicht in Erscheinung getreten.

Mit Verfügung vom 10. August 2009 leitete der Beklagte gegen die Klägerin ein Disziplinarverfahren ein. Anlass war die Teilnahme der Klägerin an Warnstreiks am 28. Januar sowie 5. und 10. Februar 2009. Nach Anhörung der Klägerin und Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten erließ der Beklagte am 10.05.10 eine Disziplinarverfügung, mit der er der Klägerin eine Geldbuße in Höhe von 1.500,- Euro auferlegte. Die Disziplinarverfügung wurde der Klägerin am 17.05.10 zugestellt.

Am 17.06.10 hat die Klägerin Klage erhoben.
Die Klägerin ist der Auffassung, ihr stehe ein Streikrecht zu. Dies ergebe sich aus Art. 11 der Europäischen Menschenrechts-Konvention (EMRK). Das dort normierte Streikrecht gelte auch für Beamte; es sei nicht auf Streiks beschränkt, die auf den Abschluss eines Tarifvertrages abzielten, sondern dürfe auch für Streiks mit dem Ziel einer Änderung von Vorschriften über die Beamtenbesoldung in Anspruch genommen werden. Ausgeschlossen sei lediglich ein politischer Streik. Zudem ergebe sich das Streikrecht auch aus Art. 9 Abs. 3 GG bei der gebotenen völkerrechtsfreundlichen Auslegung und Abwägung mit Art. 33 Abs. 5 GG.

Die Klägerin beantragt, die Disziplinarverfügung des Beklagten aufzuheben.


Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Die Disziplinarverfügung vom 10.05.10, mit der gegen die Klägerin eine Geldbuße (§ 7 LDG NRW) in Höhe von 1.500,- Euro verhängt wurde, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

1. Die Klägerin hat allerdings ein einheitliches Dienstvergehen (§ 47 Abs. 1 BeamtStG, ehemals § 83 Abs. 1 LBG NRW a.F.) dadurch begangen, dass sie an drei Tagen während der Dienstzeit vorsätzlich an Warnstreiks teilgenommen und dabei den Dienst versäumt hat. Damit hat sie schuldhaft gegen ihre Dienstleistungspflicht verstoßen. Die Dienstleistungspflicht ist die zentrale Pflicht des Beamten. Er darf gemäß § 62 Abs. 1 Satz 1 (ehemals § 79 Abs. 1 Satz 1) LBG NRW nicht ohne Genehmigung seines Dienstvorgesetzten dem Dienst fernbleiben.

2. Die Koalitionsfreiheit der Beamten bildet weder einen Rechtfertigungs- noch einen Entschuldigungsgrund für das Verhalten der Klägerin.
 
a) Die Gewährleistung der Koalitionsfreiheit im nationalen Recht (Art. 9 Abs. 3 GG) vermittelt Beamten kein Streikrecht; denn Arbeitskämpfe setzen ein tarifvertraglich regelbares Ziel voraus. Die Bezüge von Beamten werden aber nicht durch Tarifvertrag, sondern durch Gesetz festgelegt. Beamte sind nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) nicht befugt, zur Förderung gemeinsamer Berufsinteressen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen. Die Zulassung eines Streiks ist verfassungsrechtlich ausgeschlossen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 -, BVerfGE 8, 1, 17; Beschluss vom 30.03.1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249, 264; BVerwG, Urteil v. 03.12.1980 - 1 D 86.79 -, BVerwGE 73, 97, 102; Urteil vom 10.05.1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208, 212 f.; Urteil vom 23.02.1994 - 1 D 48.92 -, DokBer B 1994, 231; anders für "insich-beurlaubte" Beamte Urteil vom 07.06.00 - 1 D 4.99 -, BVerwGE 111, 231, 234.

Daran ändert sich auch nichts mit Blick auf das europäische Recht.
Die Vereinigungsfreiheit ist europarechtlich in Art. 11 EMRK gewährleistet. Dieses Menschenrecht umfasst zwar auch die Befugnis zu Kollektivverhandlungen und zum Streik. Für den öffentlichen Dienst darf es nur solchen Einschränkungen unterworfen werden, die mit Art. 11 Abs. 2 EMRK vereinbar sind. Derartige Einschränkungen dürfen bestimmte Beamtenkategorien erfassen, sich aber nicht auf Beamte im Allgemeinen erstrecken. Die gesetzlichen Einschränkungen des Streikrechts müssen so klar und eng wie möglich die Kategorien der betroffenen Beamten festlegen.
 
Vgl. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), Entscheidungen vom 12. November 2008 - Nr. 34503/97 -, Demir und Baykara, und vom 21. April 2009 - Nr. 68959/01 -, Enerji Yapi-Yol Sen, AuR 2009, 269 und 274; NVwZ 2010, 1018 (L).
 
An diesen Anforderungen gemessen dürfte das deutsche Beamtenrecht europarechtswidrig sein. Denn es schließt Streiks von Beamten generell aus, ohne eine Unterscheidung nach bestimmten Kategorien von Beamten vorzunehmen.

Die (mutmaßliche) Europarechtswidrigkeit des nationalen Rechts ändert aber nichts daran, dass dieses Recht weiterhin gültig ist. Es lässt sich nicht im Wege völkerrechtsfreundlicher Auslegung beamtenrechtlicher Vorschriften an die EMRK anpassen. Denn da die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums entgegenstehen, wären damit die Grenzen der Auslegung überschritten. Sollte der Verstoß gegen die EMRK durch die zuständigen Überwachungsorgane aufgegriffen werden, könnte dies dazu führen, dass die Bundesrepublik Deutschland wegen Verletzung der Konvention verurteilt wird. Dies gibt dem einzelnen Beamten aber nicht das Recht, sich über die bestehenden Regelungen hinwegzusetzen. Vielmehr ist es Aufgabe des verfassungsändernden Gesetzgebers, einen mit Art. 11 EMRK vereinbaren Rechtszustand im deutschen Beamtenrecht herbeizuführen.

Vgl. A. Seifert, KritV 2009, 357, 375 f.

b) Die Klägerin handelte auch schuldhaft. Sie durfte sich bei der Teilnahme an den Warnstreiks nicht von der Vorstellung leiten lassen, sie sei europarechtlich zum Streik befugt. Ihr musste klar sein, dass Streiks von Beamten nach geltendem Recht nicht zulässig sind. Entsprechend ist sie in Einzelgesprächen mit der Schulleiterin und der Konrektorin am 23. und 26. Januar 2009 belehrt worden. Auf vereinzelt im Schrifttum vertretene Gegenmeinungen durfte sie sich nicht verlassen. Vielmehr hätte sie sich, wenn sie ihrem Verhalten eine solche abweichende Rechtsauffassung zugrunde legen wollte, vorher erkundigen müssen, ob dieser Rechtsstandpunkt von den letztinstanzlich zuständigen Gerichten geteilt wird. Bei einer unvoreingenommenen, fachlich fundierten Beratung wäre ihr die Auskunft erteilt worden, dass dies nicht der Fall ist.

3. Der Beklagte durfte auf das Dienstvergehen der Klägerin aber nicht mit dem Erlass einer Disziplinarverfügung reagieren. Er war daran durch die EMRK und die zu ihr ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) gehindert.

a) Der EGMR hat in jüngerer Zeit mehrfach ausgesprochen, dass Vertragsstaaten konventionswidrig handeln, wenn sie an die Teilnahme eines Beamten an einem Streik eine Sanktion knüpfen. Denn nicht nur das abstrakte - in Deutschland nach dem oben Ausgeführten weiterhin gültige und zu beachtende - Streikverbot greift in das Menschenrecht des Beamten aus Art. 11 EMRK ein, sondern auch die Sanktionierung der Streikteilnahme im Einzelfall. Für diesen Eingriff fehlte es in den vom EGMR entschiedenen Fällen an einer Rechtfertigung, da er nicht - wie es Art. 11 Abs. 2 EMRK fordert - "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig" (nécessaire dans une société democratique) war.

So die Entscheidungen des EGMR vom 27.03.07 - Nr. 6615/03 -, Karacay; 15.09.09 - Nr. 30946/04 -, Kaya und Seyhan; 13.07.10 - Nr. 33322/07 -, Cerikci, jeweils in französischer Sprache auf der Homepage des EGMR veröffentlicht.
 
Eine unter dem Blickwinkel des Art. 11 Abs. 2 EMRK ausreichende Rechtfertigung der Disziplinierung streikender Lehrer ist auch im geltenden Recht der Bundesrepublik Deutschland nicht gegeben. Denn nicht anders als das abstrakt-generelle Streikverbot (vgl. oben 2a) ist auch die konkret-individuelle Disziplinarmaßnahme im Einzelfall "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig" nur dann, wenn sie sich auf gesetzliche Einschränkungen des Streikrechts stützen kann, die so klar und eng wie möglich die Kategorien der betroffenen Beamten festlegen. Das ist im deutschen Recht nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat es auch nach den Entscheidungen des EGMR bei dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Verbot des Beamtenstreiks bewenden lassen, ohne nach den Funktionen der Beamten zu differenzieren, insbesondere eine Begrenzung auf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im engeren Sinne vorzunehmen.

In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob eine ausreichende Einschränkung bereits in der Zugehörigkeit des Beamten zu einer der in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Gruppen von Staatsbediensteten (Streitkräfte, Polizei, Staatsverwaltung) liegen kann, ohne dass es einer ausdrücklichen Regelung im nationalen Recht bedürfte. Denn Lehrer gehören nicht zu diesen Gruppen, insbesondere nicht zur "Staatsverwaltung" im Verständnis der EMRK.

Vgl. EGMR, Entscheidung vom 08.12.1999 - Nr. 28541/95 -, Pellegrin, NVwZ 2000, 661, 663, mit Hinweis auf eine Mitteilung der Europäischen Kommission vom 18.03.1988; dazu mit Blick auf Lehrer: Lörcher, AuR 2009, 229, 241.

Danach verstieß die hier angefochtene Disziplinarverfügung gegen die EMRK. Denn die Warnstreiks, an denen die Klägerin teilnahm, sind von dem durch den EGMR anerkannten Streikrecht erfasst. Den Entscheidungen des EGMR lassen sich keine Einschränkungen in dieser Hinsicht entnehmen. Es hat daher bei dem allgemeinen, seit langem durch das Bundesarbeitsgericht anerkannten Grundsatz zu verbleiben, dass zu den zulässigen Streiks auch Warnstreiks gehören.
 
Vgl. BAG, Urteil vom 17. Dezember 1976 - 1 AZR 605/75 -, BAGE 28, 295 = AP Nr. 51 zu Art. 9 GG Arbeitskampf; Urteil vom 21. Juni 1988 - 1 AZR 651/86 -, BAGE 58, 364 = AP Nr. 108 zu Art. 9 GG Arbeitskampf.

Auch für eine sonstige Unzulässigkeit der Streiks ist unter dem Blickwinkel der EMRK nichts ersichtlich. Sie waren insbesondere nicht unverhältnismäßig.

Vgl. zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Arbeitskampfrecht grundlegend: BAG (GS), Beschluss vom 21. April 1971 - GS 1/68 -, BAGE 23, 292 = AP Nr. 43 zu Art. 9 GG Arbeitskampf.

b) Die Entscheidungen des EGMR sind zwar nicht unmittelbar verbindlich, zumal sie nicht gegen die Bundesrepublik Deutschland ergangen sind. Es entspricht aber der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, dass die Gerichte im Rahmen ihrer Bindung an Gesetz und Recht auch die Gewährleistungen der EMRK und die Entscheidungen des EGMR zu berücksichtigen haben. Dies hat in methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung zu geschehen. Liegt der Konventionsverstoß in dem Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts, so hat die zuständige Behörde die Möglichkeit, diesen schon nicht zu erlassen oder - falls dies bereits geschehen ist - wieder aufzuheben. Eine konventionswidrige Verwaltungspraxis kann geändert werden; die Pflicht dazu können Gerichte feststellen.
 
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -, BVerfGE 111, 307, 323ff. - Görgülü.
 
Der Auffassung des EGMR, dass eine disziplinare Reaktion auf einen Beamtenstreik die EMRK verletzt, hätte der Beklagte Rechnung tragen können und müssen. Zwar war er nach § 17 Abs. 1 LDG NRW gehalten, ein Disziplinarverfahren einzuleiten; denn die Klägerin hatte ein Dienstvergehen begangen. Einer Disziplinarmaßnahme standen auch die §§ 14 und 15 LDG NRW nicht entgegen (§ 17 Abs. 2 LDG NRW). Das Disziplinarverfahren hätte aber nicht zum Erlass der Disziplinarverfügung führen dürfen, sondern nach § 33 Abs. 1 Nr. 4 LDG NRW eingestellt werden müssen. Über diese Vorschrift hätte nach ihrem Wortlaut der Auffassung des EGMR zwanglos Rechnung getragen werden können: Eine Disziplinarmaßnahme war "aus sonstigen Gründen", nämlich wegen Verstoßes gegen die EMRK, unzulässig.

4. Die Disziplinarkammer teilt nicht die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Befürchtung des Beklagten, die Unzulässigkeit der disziplinarischen Ahndung von Verstößen gegen das Streikverbot werde dazu führen, dass Beamte, insbesondere Lehrer, künftig in erheblichem Umfang an Streikmaßnahmen teilnehmen und dadurch die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes gefährden. Zum einen bedeutet die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR im Rahmen des § 33 Abs. 1 Nr. 4 LDG NRW nicht, dass eine Streikteilnahme folgenlos bleibt. Denn abgesehen von der möglichen beamtenrechtlichen Rechtsfolge des Verlustes von Dienstbezügen (vgl. § 62 Abs. 2 LBG NRW, § 9 BBesG), über die in diesem Verfahren nicht zu befinden war, muss ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden, das - etwa bei Unverhältnismäßigkeit des Streiks - nicht zwangsläufig mit der Einstellung endet. Zum anderen sind Beamte in besonderer Weise verpflichtet, Verfassung und Gesetze zu befolgen (vgl. § 46 Abs. 1 LBG NRW), unabhängig davon, ob die Nichtbefolgung sanktionsbewehrt ist. Daher muss davon ausgegangen werden, dass sie das verfassungsrechtliche Streikverbot auch dann beachten, wenn ein Verstoß keine Disziplinarmaßnahme nach sich zieht. Welche rechtlichen Konsequenzen sich ergäben, wenn diese Annahme durch die künftige Entwicklung widerlegt werden sollte, bedarf hier keiner Entscheidung. Offen bleiben konnte auch, wie zu entscheiden gewesen wäre, wenn die Klägerin nicht Lehrerin, sondern Angehörige einer der in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Gruppen von Beamten gewesen wäre (vgl. oben 3a).
 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 74 Abs. 1 LDG NRW i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Artikel 11 EMRK: Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit

(1) Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.
(2) Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Dieser Artikel steht rechtmäßigen Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung nicht entgegen.