Dienstunfähigkeit im Beamtenrecht: amtsärztliche
Untersuchung, obwohl BEM noch nicht durchgeführt?
Im nachstehenden Fall geht es um die Frage, ob die Weisung rechtmäßig ist,
der Beamte solle sich amtsärztlich untersuchen lassen. Die Gerichte zweier
Instanzen bejahen diese Frage übereinstimmend.
Nachfolgend die Entscheidung, mit welcher die von dem Beamten erhobene
Beschwerde gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen
wird. Der Text ist von uns ein wenig gekürzt worden.
Im Zentrum steht auch die Bedeutung des BEM (Betriebliches
Eingliederungsmanagement) im Verhältnis zu dem auf Versetzung in den
Ruhestand gerichteten Verfahren.
Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 29.01.07, 5 ME 61/07
Die Rechtmäßigkeit einer Weisung des Dienstherrn an einen schwerbehinderten
Beamten, sich zur Prüfung der Dienstunfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu
lassen, ist unabhängig von der Erfüllung derjenigen Pflichten zu beurteilen,
die dem Dienstherrn nach § 84 SGB IX und einer Rahmenintegrationsvereinbarung zum Schutze
des schwerbehinderten Beamten obliegen.
I.
Das Verwaltungsgericht hat abgelehnt, die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die für sofort vollziehbar
erklärte Weisung zur amtsärztlichen Untersuchung wiederherzustellen.
Die
Voraussetzungen für die Weisungserteilung lägen vor, da die Zweifel an der
Dienstfähigkeit wegen der Erkrankung des Antragstellers gerechtfertigt seien. Dem Einwand, eine amtsärztliche Untersuchung zur
Beurteilung der Dienstfähigkeit dürfe erst nach Abschluss des betrieblichen
Eingliederungsmanagements erfolgen, könne nicht gefolgt werden, weil
diesbezügliche Maßnahmen zur Überwindung einer bestehenden Arbeitsunfähigkeit
oder zur Vorbeugung erneuter Arbeitsunfähigkeit nur dann angezeigt seien, wenn
keine dauernde Dienstunfähigkeit gegeben sei. Im Übrigen solle vorliegend die
amtsärztliche Untersuchung gerade auch der Klärung dienen, ob und gegebenenfalls
welche Maßnahmen des Eingliederungsmanagements aus ärztlicher Sicht sinnvoll und
geboten erscheinen.
Die Schwerbehindertenvertretung habe der Weisung mit diesem
Untersuchungsgegenstand zugestimmt. Sie sei daher auch entsprechend der
Integrationsvereinbarung, welche eine Beteiligung vor Einschaltung eines Arztes
mit dem Ziel der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand vorsehe, hinreichend
beteiligt worden. Die Rüge der nicht zeitnahen Durchführung des
Eingliederungsmanagements sei nicht geeignet, die Rechtswidrigkeit der Weisung
zu begründen, da diese allein Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten
voraussetze. Schließlich sei zu beachten, dass mit der Weisung noch nicht über
die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit entschieden sei.
Ergebnis der Untersuchung könnten vielmehr bei Fortbestehen der Dienstfähigkeit
auch Maßnahmen zur Überwindung der aktuell bestehenden Dienstunfähigkeit sein.
Hiergegen richtet sich die
Beschwerde des Antragstellers. Nach seiner Auffassung habe die Antragsgegnerin
ihre aus § 81 Abs. 4 SGB IX und der nach § 83
SGB IX vereinbarten Rahmenintegrationsvereinbarung sich ergebenden Pflichten
verletzt. Danach sei die Antragsgegnerin verpflichtet, dem
Schwerbehinderten jeweils die bestmöglichsten Arbeitsbedingungen zu
schaffen. Hierzu gehörten insbesondere Regelungen der Geschäfts- und
Arbeitsverteilung entsprechend der durch den Grad der Behinderung bedingten
individuellen Leistungsfähigkeit. Diese Pflichten habe die Antragsgegnerin
bereits dadurch verletzt, dass sie dem Antragsteller ohne Berücksichtigung
seiner Behinderung ein zu umfangreiches Arbeitspensum auferlegt habe.
Daneben habe sie den ihr aus seiner Personalakte bekannten Bedarf an
Hilfsmitteln außer Acht gelassen.
Entgegen § 84 SGB IX sei das Integrationsamt nicht eingeschaltet
worden. Eine Gefährdung des aktiven Beamtenverhältnisses folge aus der
Beauftragung des Gesundheitsamtes mit der amtsärztlichen Untersuchung.
Das
Hauptzollamt habe zudem unberechtigterweise das betriebliche
Eingliederungsmanagement für gescheitert erklärt. Es sei nicht jede Möglichkeit zur Weiterbeschäftigung
des Antragstellers ausgeschöpft worden. Dies zeige sich auch daran, dass das
Hauptzollamt erst im Juli 2005 mit dem
Verfahren nach § 84 SGB IX begonnen habe. Hierbei sei die Beteiligung der
Schwerbehindertenvertretung nicht ordnungsgemäß erfolgt, da der
Bezirksschwerbehindertenvertrauensmann für dieses Verfahren nicht zuständig sei.
Die Nichtdurchführung des betrieblichen Eingliederungsmanagements habe die
Rechtswidrigkeit der das Arbeitsverhältnis beendenden Maßnahme zur Folge. Der
Antragsteller müsse sich nicht einem Verfahren nach § 42 BBG unterziehen. Da das
Eingliederungsmanagement bereits nach sechswöchiger Erkrankung habe eingeleitet
werden müssen, könne der Dienstherr dieses Verfahren nicht dadurch umgehen, dass
er das Vorliegen der Voraussetzungen für die Versetzung in den Ruhestand abwarte.
Die gesetzgeberische Entscheidung, dass vor Einleitung des Verfahrens mit dem
Ziel der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit erst das
betriebliche Eingliederungsmanagement durchgeführt werden müsse, verkenne das
Verwaltungsgericht. Schließlich könne die Weisung nicht als solche im Sinne von
§ 42 Abs. 1 Satz 3 BBG angesehen werden, weil die Antragsgegnerin gleichzeitig
mit dem Untersuchungsauftrag an das Gesundheitsamt die weitere Durchführung des
betrieblichen Eingliederungsmanagements vom Ergebnis der Untersuchung abhängig
gemacht habe. Der Amtsarzt könne zudem zur Frage des Eingliederungsmanagements
nicht Stellung nehmen, da er sich hierbei nicht um einen Werks- oder
Betriebsarzt im Sinne von § 84 Abs. 2 Satz 2 SGB IX handele. Zudem könne infolge
des Zeitablaufs nicht mehr festgestellt werden, ob bei einer rechtzeitigen
Einschaltung des Betriebsarztes eine dauerhafte Eingliederung möglich gewesen
wäre.
II.
Die Beschwerde des Beamten hat bei dem Oberverwaltungsgericht keinen Erfolg:
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die
Rechtmäßigkeit der Weisung durch mögliche Versäumnisse des Hauptzollamts bzw.
der Antragsgegnerin beim Verfahren nach § 84 SGB IX nicht berührt wird. Das Beschwerdevorbringen gibt lediglich Anlass zu
den folgenden ergänzenden Ausführungen.
§ 42 Abs. 1 Satz 3 BBG setzt für die Weisung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen,
ausschließlich Zweifel des Dienstherrn über die Dienstunfähigkeit des Beamten voraus.
Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Antragsgegnerin habe von
solchen Zweifeln ausgehen dürfen, hat der Antragsteller mit seiner Beschwerde nicht angegriffen.
Dass darüber hinausgehend der Dienstherr seinen aus §§ 81 Abs. 4 und 84 SGB IX
obliegenden Pflichten nachgekommen sein muss, bevor er eine Weisung im Sinne von
§ 42 Abs. 1 Satz 3 BBG erteilt, lässt sich dem Gesetzeswortlaut nicht entnehmen.
Eine solche ungeschriebene Voraussetzung widerspräche auch dem Sinn und Zweck der Weisung.
Die Weisung begründet eine Dienstpflicht, deren Nichtbefolgung zwar
disziplinarrechtlich verfolgt werden kann, die aber - und hierauf kommt es
vorliegend entscheidend an - auf die Art und Weise der Durchführung und des
Ausgangs des Zwangspensionierungsverfahrens keinen Einfluss hat (vgl. Nds. OVG,
Beschluss vom 13.06.1990 - 5 M 22/90 -, NVwZ 1990, 1194). Die amtsärztliche
Untersuchung - und damit die ihr in den Fällen des § 42 Abs. 1 Satz 3 BBG
vorangestellte Weisung - dient allein der Feststellung der Dienstfähigkeit bzw.
Dienstunfähigkeit des Beamten. Nur wenn Letzteres festgestellt wird, ist die
Voraussetzung für eine Entscheidung des Dienstherrn, ein
Zwangspensionierungsverfahren einzuleiten, gegeben. Die Weisung nach § 42 Abs. 1
Satz 3 BBG - unabhängig von ihrer Rechtsnatur - indiziert somit weder die
Einleitung eines Zwangspensionierungsverfahrens noch die abschließende
Entscheidung des Dienstherrn über die Versetzung in den Ruhestand wegen
Dienstunfähigkeit. Dies folgt nicht zuletzt auch aus der Vorschrift des § 42
Abs. 3 BBG, wonach selbst im Falle der amtsärztlichen Feststellung der
Dienstunfähigkeit des Beamten dieser nicht ohne weiteres in den Ruhestand zu
versetzen ist, sondern der Dienstherr zunächst die Möglichkeiten einer
anderweitigen vollen oder eingeschränkten Verwendung zu prüfen hat.
Dementsprechend hat die Weisung gerade nicht zwangsläufig die Versetzung des
Antragstellers wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand zur Folge. Vielmehr soll
ihr Ergebnis der Antragsgegnerin als Entscheidungsgrundlage dafür dienen, ob der
Antragsteller wieder auf seinen früheren Dienstposten eingesetzt werden kann, ob
nach § 42 Abs. 1 Satz 1 BBG ein Verfahren zur Versetzung in den Ruhestand
einzuleiten ist oder nach § 42 Abs. 3 BBG die Möglichkeiten einer
Weiterbeschäftigung zu prüfen sind. Unabhängig davon ist die Antragsgegnerin,
was der Antragsteller übersieht, nicht gehindert, die sich aus einem nach § 84
Abs. 2 SGB IX durchzuführenden Eingliederungsmanagementverfahren ergebenden
Möglichkeiten in ihre Entscheidungsfindung einzubeziehen. Es ist nach der im
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung nicht
ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin auch noch nach dem Ergebnis der
amtsärztlichen Untersuchung ihren Pflichten aus §§ 81 und 84 SGB IX sowie der
von dem Antragsteller zitierten Rahmenintegrationsvereinbarung nachkommen kann.
Der Senat ist daher ebenso wenig wie das Verwaltungsgericht gehalten, die von
dem Antragsteller aufgeworfenen Fragen aufzuklären, inwieweit das Hauptzollamt
B. bzw. die Antragsgegnerin die nach dem SGB IX dem Antragsteller gegenüber
obliegenden Pflichten tatsächlich verletzt haben, sie insbesondere nicht
rechtzeitig nach einer dem Leistungsbild des Antragstellers entsprechenden
Weiterbeschäftigungsmöglichkeit unter Beteiligung der
Schwerbehindertenvertretung und des Integrationsamts gesucht und zu Unrecht das
bereits eingeleitete Eingliederungsmanagementverfahren für gescheitert erklärt
haben. Gleiches gilt für den Einwand, es lasse sich nun nicht mehr klären, ob
ein rechtzeitig eingeleitetes Eingliederungsmanagementverfahren eine
Dienstunfähigkeit verhindert hätte. Ob der Antragsteller tatsächlich dauernd
dienstunfähig ist, soll schließlich erst durch die angeordnete amtsärztliche
Untersuchung geklärt werden.
Zu einer anderen Betrachtung führt nicht die Entscheidung des OVG
Mecklenburg-Vorpommern, das in einem besonders gelagerten Fall die
dienstliche Beurteilung einer Richterin auf Probe wegen Verletzung von § 84
Abs. 1 SGB IX als rechtswidrig und im Entlassungsverfahren für nicht
verwertbar erachtet hat (vgl. Beschluss vom 09.10.03 - 2 M 105/03 -; dazu
kritisch OVG Saarland, Beschluss vom 23.08.06 - 1 Q 25/06 -). Denn die hier
umstrittene Weisung hat im Gegensatz zu einer abschließenden negativen
Beurteilung eines Probebeamten nicht zwangsläufig
die Beendigung des aktiven Beamtenverhältnisses zur Folge.
Auch kommt es nicht entscheidend darauf an, dass sich nach Auffassung des Antragstellers
eine Verletzung der Pflichten nach dem SGB IX auf eine Entscheidung des
Dienstherrn zur Versetzung eines schwerbehinderten Beamten in den Ruhestand
auswirken kann. Denn hier ist nicht die Versetzung des Antragstellers in den
Ruhestand im Streit. Einer Auseinandersetzung mit der arbeitsgerichtlichen
Rechtsprechung, wonach die Nichtdurchführung des betrieblichen
Eingliederungsmanagements sich auf die Wirksamkeit einer krankheitsbedingten
Kündigung auswirken kann (vgl. BAG, Urt. v. 04.10.05 - 9 AZR 632/04 -, NJW
2006, 1691 ff.; Nds. LAG, Urteil vom 25.10.06 - 6 Sa 974/05 -),
bedarf es daher nicht. Dies gilt auch, soweit sich diesen Entscheidungen
entnehmen lässt, in § 84 Abs. 2 SGB IX komme zum Ausdruck, dass eine
krankheitsbedingte Kündigung eines Arbeitnehmers nur die „ultima ratio“ sein
soll und der Arbeitgeber zunächst eine anderweitige Beschäftigungsmöglichkeit zu
prüfen hat. Insoweit weist der Senat lediglich darauf hin, dass dieses „ultima-ratio“-Prinzip
im beamtenrechtlichen Bereich bereits in § 42 Abs. 3 BBG zum Ausdruck kommt,
ohne das vorliegend zu klären ist, inwieweit die sozialrechtlichen Pflichten des
SGB IX bei der Auslegung dieser Vorschrift zu beachten sind.
Da die Weisung nach § 42 Abs. 1 Satz 3 BBG nicht zwangsläufig zu einer Versetzung des
Antragstellers in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit führt, vermag der Senat
mithin nicht zu erkennen, dass wegen einer Verletzung der sozialrechtlichen
Pflichten es dem Dienstherrn grundsätzlich verwehrt sein soll, die Frage der
Dienstunfähigkeit der Beamten klären zu lassen. Zwar weist der Antragsteller
zutreffend darauf hin, dass das betriebliche Eingliederungsmanagementverfahren
nach § 84 Abs. 2 SGB IX bereits nach sechswöchiger Erkrankung des Beschäftigten
durchgeführt werden soll, während die Frage, ob der Beamte aufgrund der Dauer
seiner Erkrankung als dienstunfähig angesehen werden kann, sich nach § 42 Abs. 1
Satz 2 BBG erst stellt, wenn der Beamte innerhalb eines Zeitraumes von sechs
Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst verrichtet hat und keine Aussicht
besteht, dass er innerhalb weiterer sechs Monate wieder voll dienstfähig wird.
Dieses spricht jedoch entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht für ein
abgestuftes Verhältnis zwischen diesen Regelungen dergestalt, dass der
Dienstherr nach § 42 BBG erst im Anschluss an ein Scheitern des
Eingliederungsmanagements vorgehen dürfe. Denn das betriebliche
Eingliederungsmanagementverfahren und das Verfahren zur Klärung der
Dienstunfähigkeit des Beamten schließen sich - wie aufgezeigt worden ist - nicht
aus. Auch kann sich der Dienstherr durch ein Abwarten des Krankheitsverlaufs
nicht ohne weiteres, wie der Antragsteller meint, dem Verfahren nach § 84 Abs. 2
Satz 2 SGB IX entziehen und sogleich das Zwangspensionierungsverfahren bei
Vorliegen der Voraussetzungen in die Wege leiten. Denn der
Arbeitgeber/Dienstherr unterliegt hinsichtlich der Erfüllung seiner aus § 84
Abs. 2 SGB IX resultierenden Pflichten nach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX der
Überwachung durch die Interessenvertretungen im Sinne von § 93 SGB IX bzw. die
Schwerbehindertenvertretung.
Die Rechtswidrigkeit der Weisung lässt sich schließlich nicht damit begründen, dass
die angeordnete amtsärztliche Untersuchung nicht allein auf die Feststellung der
Dienstunfähigkeit des Antragstellers gerichtet ist, sondern darüber hinausgehend
der Amtsarzt - ungeachtet der Frage seiner Zuständigkeit gemäß § 84 Abs. 2 Satz
2 SGB IX - auch zu möglichen Maßnahmen des Eingliederungsmanagements Stellung
nehmen soll. Denn dieses dient dem Dienstherrn zugleich als
Entscheidungsgrundlage für die Frage, ob dem Antragsteller nach § 42 Abs. 3 BBG
eine anderweitige Beschäftigungsmöglichkeit angeboten werden kann.