amtsärztliche Untersuchung auf Dienstunfähigkeit im Beamtenrecht

Hier geht es um die Untersuchung durch den Amtsarzt oder Personalarzt bei vermuteter Dienstunfähigkeit.

Es ist umstritten, ob die entsprechende Anordnung einen Verwaltungsakt darstellt.

Die Überprüfung der Dienstfähigkeit erfolgt durch Amtsärzte oder besonders zugelassene Ärzte
 (vgl. § 48 Bundesbeamtengesetz)
bzw. bei Landesbeamten in Hamburg durch den Personalärztlichen Dienst (= PÄD)
oder z. B. auch durch Betriebsärzte der Postnachfolgeunternehmen.

Die Beamtengesetze enthalten übereinstimmend ähnliche Regelungen über die Pflicht, sich einer solchen Untersuchung zu unterziehen.

Der Beamte erhält meist nach längerer Erkrankung oder wegen konkreter Auffälligkeiten (z.B.: Verdacht der Alkoholabhängigkeit; sehr häufige Kurzzeiterkrankungen) auf Veranlassung seiner Beschäftigungsbehörde eine Einladung eines Amts- oder Betriebsarztes bzw. des PÄD zu einer Untersuchung.
Hier sollte man eigentlich gewisse Erwartungen im Hinblick darauf haben dürfen, dass der Dienstherr den betroffenen Beamten umfassend über die Gründe und die Zielrichtung der Untersuchung informiert.

Dieser Einladung (bzw. Weisung) wird der Beamte im Regelfall Folge leisten müssen.
Nur in ganz seltenen Fällen wird die Anordnung rechtswidrig und ein Widerspruch sinnvoll sein.
Die Rechtsnatur der Anordnung ist umstritten.
Dieser Streit ist unter anderem von Bedeutung für die Frage, ob ein Widerspruch aufschiebende Wirkung hat.

Der VGH Baden-Württemberg sieht darin ebenso wie das OVG Berlin (NVwZ-RR 02, 762) einen Verwaltungsakt.
Diese Auffassung vertritt auch Battis in seinem Kommentar zum BBG, 4. Auflage, § 44 RN 8.
Und der gleichen Meinung ist Maximilian Baßlsperger in seinem Aufsatz "Die Beendigung von Beamtenverhältnissen wegen Krankheit", ZBR 2010, 73, 87.

Ebenso entscheidet das Verwaltungsgericht Bremen in einem Beschluss vom 21.10.11 zu dem Aktenzeichen 6 V 357/11:

"Es ist umstritten, ob es sich bei der Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung um einen Verwaltungsakt (OVG Bremen, Beschl. v. 21.04.08 - 2 B 81/08; VG Bremen, Beschl. v. 15.02.08 - 3345/07; VG Frankfurt, Beschl. v. 25.06.04 - 9 G 1607/04 -; VG München, Urt. v. 27.10.09 -; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 03.12.07 - 12 L 1113/07 -) oder um eine reine Verfahrenshandlung iSd. § 44a VwGO handelt (BayVGH, Beschl. v. 16.03.09 - 3 CS 08.3414 -; VG Ansbach, Beschl. v. 09.12.08 - AN 1 S 08.00967 -).
Es wird vertreten, dass es der Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung an der erforderlichen Außenwirkung fehle. Zwar sei die Anordnung geeignet, die Rechte des betroffenen Beamten zu beeinträchtigen. Ziel und Absicht sei aber nach ihrem Inhalt die Frage, ob der Beamte noch dienstfähig sei. Die Anordnung konkretisiere lediglich die gesetzliche Mitwirkungspflicht des Beamten und sei so eine rein innerdienstliche Maßnahme. Erst die Zurruhesetzung selbst habe die erforderliche Außenwirkung (BayVGH, Beschl. v. 16.03.09 - 3 CS 08.3414 -; VG Ansbach, Beschl. v. 09.12.08 - AN 1 S 08.00967 -; OVG Lüneburg, Urt. v. 23.02.10 - 5 LB 20/09 - DÖD 2010, 195).
Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Frage bei aktiven Beamten offen gelassen (Urt. v. 18.09.1997 - 2 C 33/96 - ZBR 1998, 203).
Die überzeugenderen Argumente sprechen dafür, die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung als Verwaltungsakt einzustufen. Die Anordnung entfaltet Außenwirkung. Sie geht über eine bloße Mitwirkungspflicht bei der Aufklärung eines Sachverhaltes hinaus. Sie betrifft den Beamten in seiner Person, in dem sie ihm auferlegt, die Durchführung der amtsärztlichen Untersuchung zu dulden. Insbesondere im Bereich psychiatrischer und neuropsychologischer Untersuchungen wird das Persönlichkeitsrecht des Beamten in erheblichem Umfang tangiert. Dies folgt zum einen aus der Art der durchgeführten Untersuchungen, zum anderen aber daraus, dass der Beamte gegenüber dem Amtsarzt seine persönlichen Verhältnisse offenbaren muss, um eine Begutachtung zu ermöglichen. Ferner kann die Nichtbefolgung einer Untersuchungsanordnung disziplinarisch geahndet werden. Vorliegend sprechen auch die Umstände des Falles für die Einordnung als Verwaltungsakt. ..."


Das OVG Lüneburg vertritt in einer Entscheidung vom 23.02.10 - 5 LB 20 / 09 - dem gegenüber die folgende Meinung:

1. Die an einen aktiven Beamten gerichtete Anordnung, sich zur Klärung seiner Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, ist kein Verwaltungsakt.
2. Die Untersuchungsanordnung ist aber eine selbständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44 a Satz 2 VwGO, gegen die vor Erlass der Sachentscheidung vorläufiger Rechtsschutz bzw. Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren über die allgemeine Leistungsklage gewährt werden kann.
3. Weigert sich der Beamte ohne hinreichenden Grund, der Untersuchungsanordnung nachzukommen, darf der Dienstherr die Feststellung der Dienstunfähigkeit darauf stützen. Der Dienstherr ist sodann grundsätzlich nicht verpflichtet, nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten zu suchen.

Ähnlich äußert sich das Sächsische Oberverwaltungsgericht in einem Beschluss vom 22.06.10 - 2 B 182/10 -:

In Literatur und Rechtsprechung ist umstritten, ob es sich bei der Aufforderung gegenüber einem Beamten, sich zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, um einen Verwaltungsakt handelt (so OVG NW, Beschluss vom 13.08.09 - 1 B 264/09 -; OVG Berlin, Beschluss vom 21.12.01 - 4 S 5.01 -) oder um eine die gesetzlich vorgegebene Mitwirkungspflicht des Beamten konkretisierende Weisung ohne Verwaltungsrechtscharakter (so der früher für Beamtenrecht zuständige 3. Senat dieses Gerichts, SächsOVG, Beschluss vom 17.11.05, NVwZ-RR 2006, 713; NdsOVG, Urt. v. 23.02.10 - 5 LB 20/09 -, unter Aufgabe der früheren abweichenden Rechtsprechung; BayVGH, Beschluss vom 16.03.09 - 3 CS 08.3414 -; grundsätzlich auch OVG LSA, Beschluss vom 26.06.07 - 1 M 103/07 -, anders nur bei Bescheid mit Rechtsbehelfsbelehrung und angeordnetem Sofortvollzug, vgl. Beschluss vom 28.01.09 - 1 M 164/08 -; Plog/Wiedow, BBG, § 44 Rn. 17b).
Der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat die Frage des Rechtscharakters einer Untersuchungsanordnung gegenüber aktiven Beamten bislang ausdrücklich offen gelassen (vgl. Urt. v. 18.09.1997 - 2 C 33.96 -).

Hinsichtlich eines Ruhestandsbeamten hat der 1. Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts die Verwaltungsaktqualität einer Weisung im Sinne von § 45 Abs. 3 Satz 1 BBG a. F. verneint, hinsichtlich eines aktiven Beamten aber ebenfalls offen gelassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.06.00 - 1 DB 13.00 - Rn. 25). Es fehle an einer Außenwirkung, weil sich die Anordnung regelmäßig an den Betroffenen allein in seiner Eigenschaft als Ruhestandsbeamter richte und daher im Rahmen des Ruhestandsverhältnisses ergehe.
Dies ist indes beim aktiven Beamten nicht anders. Auch die Aufforderung an den aktiven Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ist regelmäßig an ihn allein in seiner Eigenschaft als Beamter gerichtet und ergeht daher im Rahmen des Beamtenverhältnisses, so dass ihm keine Außenwirkung zukommt. Ziel und Absicht der gegenüber einem Beamten ergehenden Untersuchungsanordnung ist nach ihrem Inhalt die Aufklärung der Frage, ob der Beamte noch dienstfähig ist. Die Untersuchungsanordnung konkretisiert demnach die gesetzlich normierte Mitwirkungspflicht des Beamten im Rahmen der Überprüfung, ob er weiterhin den Anforderungen seines Amtes entspricht. Sie ist deshalb eine allein innerdienstliche, den Beamten als Amtsträger betreffende Maßnahme (vgl. NdsOVG, Urt. v. 23.02.10 - 5 LB 20/09 -).

Die Tatsache, dass bei einem aktiven Beamten im Gegensatz zum Ruhestandsbeamten die Nichtbeachtung der Weisung ein Dienstvergehen darstellen und mit Disziplinarmaßnahmen geahndet werden kann, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Denn die Erzwingbarkeit mit Mitteln des Disziplinarrechts betrifft nur den Regelungscharakter der Anordnung. Sie hat zur Folge, dass selbständige Rechtsbehelfe nach § 44 a Satz 2 VwGO zulässig sind. Ohne Einfluss ist sie hingegen auf die Prüfung der unmittelbaren Außenwirkung als Begriffsmerkmal des Verwaltungsaktes (so bereits SächsOVG, Beschluss vom 17.11.05, NVwZ-RR 2006, 713).
Dabei verkennt der Senat nicht, dass die ärztliche Untersuchung geeignet ist, Rechte des betroffenen Beamten zu beeinträchtigen, wegen der damit verbundenen Handlungen. So kommt eine Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), zum Beispiel durch eine Blutabnahme, in Betracht. Für die Entscheidung, ob die Maßnahme Außenwirkung entfaltet, ist aber daran anzuknüpfen, ob sie nach ihrem objektiven Sinngehalt dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber daran, wie sie sich im Einzelfall auswirkt. Objektives Ziel der Untersuchung ist die Klärung der Dienstfähigkeit und damit das Dienstverhältnis; persönliche Wirkungen für den Beamten treten lediglich als Reflex ein. Der Rechtsschutz des Beamten wird auch bei Verneinung eines Verwaltungsaktes nicht unzumutbar verkürzt, weil er die Untersuchungsanordnung im Eilverfahren mit einem Antrag nach § 123 VwGO und in der Hauptsache mit der Feststellungsklage angreifen kann.

Ob nun Verwaltungsakt oder nicht: ein Widerspruch ist zulässig, sofern nicht ihr Landesbeamtengesetz für diesen Fall das Widerspruchsverfahren ausschließt, und die Rechtmäßigkeit kann überprüft werden (vergleichen Sie dazu auch den Kommentar von Kugele, BBG, § 44 RN 31 / Tegethoff).
Ordnet der Dienstherr die sofortige Vollziehung ausdrücklich an oder ist er nicht bereit, die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs zu akzeptieren, so kann ein verwaltungsgerichtliches Eilverfahren betrieben werden.
Wir haben dafür zwei Beispiele aufgenommen:
 eine Entscheidung zugunsten eines Beamten
und  eine Entscheidung gegen eine Beamtin.
Die zweite Entscheidung - gegen die Beamtin - entspricht dem Regelfall.

Ist im Einzelfall die Neutralität der beauftragten Amtsärzte zu bezweifeln, so wird das Gericht unter Umständen die Anordnung insoweit aufheben.

Hat der Beamte sich der Untersuchung zu stellen, dann wird er seine behandelnden Ärzte von der Schweigepflicht entbinden müssen (OVG Bautzen, ZBR 06, 174, 175), so dass der Amtsarzt (bzw. in Hamburg der PÄD) umfassende Informationen beiziehen kann. Ggf. empfiehlt es sich auch, dass der Beamte Stellungnahmen und Äußerungen seiner Ärzte zuvor einholt und mit zur Untersuchung nimmt.

Das Ergebnis der Untersuchung wird der Beschäftigungsbehörde schriftlich mitgeteilt, § 48 II Bundesbeamtengesetz. Der Beamte selbst wird oft nicht (umfassend) informiert. Hier sollte man zumindest auf Erteilung einer Abschrift drängen. Im Bundesbeamtengesetz ist das ausdrücklich vorgesehen, bitte vergleichen Sie § 48  Absatz 3 Satz BBG:
"Die Ärztin oder der Arzt übermittelt der Beamtin oder dem Beamten oder, soweit dem ärztliche Gründe entgegenstehen, einer oder einem Bevollmächtigten ein Doppel der Mitteilung nach Absatz 2."
Die Qualität der Arbeit des PÄD (Personalärztlicher Dienst) in Hamburg ist nicht unumstritten.
Einem Vergleich mit sonst (z. B. in Gerichtsverfahren) üblichen Gutachten halten seine Arbeiten regelmäßig nicht stand.
Dennoch hat es unter anderem auch das Bundesarbeitsgericht akzeptiert, dass der Personalärztliche Dienst für die Hansestadt Hamburg als Vertrauensarzt im Sinne von § 7 Abs. 2 BAT tätig ist (Urteil des BAG vom 07.11.02, 2 AZR 475/01).
Und man wird sagen müssen, dass sich in den letzten Jahres einiges verbessert hat.
Die Kritik kann sich ohnehin nicht gegen die dort tätigen Ärzte als einzelne Personen richten, sondern eher gegen die strukturellen Vorgaben, die dem PÄD für seine Tätigkeit offensichtlich nicht die besten Voraussetzungen gewährleisten.

Generell lässt sich sagen, dass es immer wieder Meinungsverschiedenheiten darüber gibt, ob die Meinung des Amtsarztes höhere Bedeutung hat als die des behandelnden Privatarztes.

 Welches sind die Anforderungen an das Gutachten des Amtsarztes

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu Fragen der Beauftragung von Ärzten vor kurzem noch einmal geäußert, und zwar in dem Revisionsverfahren BVerwG 2 C 7.11, welches sich gegen eine Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 29.01.10 - OVG 3 LB 39/09 - richtete.
Das Urteil vom 26.01.12 ist seit kurzem bekannt. Wir werden es demnächst auswerten. Sie finden den vollen Text auf der Seite des Bundesverwaltungsgerichts.


Amtsärzte können übrigens die Personalakte einsehen. § 111 Bundesbeamtengesetz lautet auszugsweise:

(1)  ... Einer Ärztin oder einem Arzt, die oder der im Auftrag der personalverwaltenden Behörde ein medizinisches Gutachten erstellt, darf die Personalakte ebenfalls ohne Einwilligung vorgelegt werden. ...


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Beamtengesetze









§ 48 BBG

(1) In den Fällen der §§ 44 bis 47 kann die zuständige Behörde die ärztliche Untersuchung nur einem Amtsarzt übertragen oder einem Arzt, der Gutachter zugelassen ist. ...

(2) Der Arzt teilt der Behörde auf Anforderung im Einzelfall die tragenden Gründe des Gutachtens mit, soweit deren Kenntnis für die Behörde unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für die von ihr zu treffende Entscheidung erforderlich ist. Diese Mitteilung ist in einem gesonderten und versiegelten Umschlag zu übersenden und versiegelt zur Personalakte zu nehmen. Sie darf nur für die Entscheidung der in Absatz 1 genannten Fälle verwendet werden.

(3) Zu Beginn der Untersuchung ist der Beamte auf deren Zweck und die Mitteilungspflicht nach Absatz 2 hinzuweisen. Der Arzt übermittelt dem Beamten oder, soweit dem ärztliche Gründe entgegenstehen, einem Bevollmächtigten ein Doppel der Mitteilung nach Absatz 2.