Rückforderung von Bezügen: Bruttobeträge
Bundesverfassungsgericht: Beschluss vom 11.10.77, 2 BvR 407/76 (NJW 1978,
533 = ZBR 1978, 94)
IV. Die Frage, ob es mit einer Vorschrift des Grundgesetzes unvereinbar ist,
von dem Beamten die Rückzahlung der überzahlten Bruttoversorgungsbezüge zu
fordern, haben vier Richter verneint und vier Richter bejaht; ein Verstoß gegen
das Grundgesetz kann danach insoweit nicht festgestellt werden (§ 15 II 4
BVerfGG).
1. Nach der die Entscheidung insoweit tragenden Auffassung sprechen gegen die
Annahme einer Verletzung des Grundgesetzes folgende Erwägungen:
a) Das BVerwG hat in seinem Urteil vom 22.09.66 (BVerwGE 25, 97 [99f.]) im
Anschluss an sein Urteil vom 12.05.66 (BVerwGE 24, 92 [104f.]) entschieden, dass
zuviel gezahlte Dienst- oder Versorgungsbezüge von dem nach den
Vorschriften über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung zur Rückzahlung
verpflichteten Empfänger grundsätzlich in Höhe der Bruttobezüge
zurückgefordert werden dürfen. Nach diesen Entscheidungen stellt sich die
Rechtslage nach einfachem Beamten- und Steuerrecht im einzelnen wie folgt dar:
Den - weggefallenen - Rechtsgrund für die Zahlung der Bezüge bildet die gesetzlich
geregelte Zahlungsverpflichtung des Staates in Verbindung mit der Festsetzung
der Bezüge durch feststellenden Verwaltungsakt.
Danach schuldet der Staat dem Beamten die Bezüge in Höhe des
Bruttobetrages. Was die Besoldungs- und Versorgungsbehörde an Lohnsteuer
einbehält und an das Finanzamt abführt, berührt den Leistungsanspruch des
Beamten nicht. Die durch gesetzliche Regelung gebotene Einbehaltung und
Abführung der Lohnsteuer erfolgt "für Rechnung" des Beamten; dieser
ist Steuerschuldner, während die zuständige Behörde nur für die Einbehaltung
und Abführung haftet. Auch die als Lohnsteuer einbehaltenen und abgeführten
Beträge werden demnach als Teil der dem Beamten zustehenden Bezüge gezahlt.
Nach Wegfall des Rechtsgrundes für diese Zahlung hat deshalb die Besoldungs-
und Versorgungsbehörde einen Bereicherungsanspruch gegen den Beamten, dessen
Vermögen durch die rechtsgrundlos gewordene Zahlung der Bruttobezüge sich auf
Kosten der Behörde vermehrt hat. Dabei kann nach Ansicht des BVerwG auf sich
beruhen, ob dem Beamten nicht nur die Nettobezüge, sondern die Bruttobezüge
unmittelbar zufließen oder ob es sich - wozu das BVerwG neigt - hinsichtlich
der Differenz zwischen beiden Betragen um eine "mittelbare
Zuwendung durch Leistung an einen Dritten" handelt. Im Falle eines
unmittelbaren Zuflusses versteht sich die Verpflichtung des Beamten zur
Herausgabe der Differenz von selbst. Nimmt man hingegen eine "mittelbare
Zuwendung" an, so liegt die Bereicherung des Beamten (unter anderem) darin,
dass er neben dem Nettobetrag eine Befreiung von seiner Steuerschuld erlangt
hat, auf die der nachträgliche Wegfall des Rechtsgrundes für die Zahlung der
Dienst- oder Versorgungsbezüge - wie das BVerwG meint - keinen Einfluss hat;
die Einbehaltung und Abführung der Lohnsteuer durch die zuständige Stelle ist
also nicht rechtsgrundlos geworden. Der Besoldungs- und Versorgungsbehörde steht deshalb bezüglich der Differenz zwischen den Netto- und den
Bruttobezügen ein Rückzahlungsanspruch ausschließlich gegen den Beamten,
nicht aber gegen die Finanzverwaltung zu.
b) Diese auch für die Entscheidung des vorliegenden Falles im
Ausgangsverfahren maßgebend gewesenen Erwägungen begegnen keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie verletzen ersichtlich weder das
Willkürverbot, noch lassen sie einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip
erkennen, zumal sich, wie das BVerwG festgestellt hat, die Herausgabeschuld des
Beamten verringert, wenn er trotz Rückzahlung des Bruttobetrages der zuviel
gezahlten Bezüge bei der Finanzbehörde keinen vollen Ausgleich der
einbehaltenen Lohnsteuer erreichen kann (BVerwGE 25, 97 [103]). Es gibt auch
keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 V GG), der den
Staat hindern könnte, zuviel gezahlte Dienst- oder Versorgungsbezüge in Höhe
des Bruttobetrages vom Empfänger zurück zu fordern. Ein solches Verbot lässt sich nicht aus der allgemeinen Pflicht des Staates zur Fürsorge für seine
Beamten herleiten. Die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Staates wird nach
Art. 33 V GG lediglich insoweit in den Rang einer Verfassungspflicht erhoben,
als sie Bestandteil eines hergebrachten und zu beachtenden Grundsatzes im Sinne
der genannten Verfassungsnorm ist. Denn Art. 33 V GG schützt nur jenen Kernbestand
von Strukturprinzipien der Institution des Berufsbeamtentums, die
allgemein oder doch überwiegend und während eines, längeren, Tradition
bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als
verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (BVerfGE 8, 332 [343] = NJW 1959,
189; BVerfGE 15, 167 [195f.] = NJW 1963, 1196 [L]). Der Staat wäre deshalb
unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung seiner verfassungsrechtlichen
Fürsorgepflicht gegenüber seinen Beamten nur dann gehindert, überzahlte Dienst- oder
Versorgungsbezüge in Höhe des Bruttobetrages zurückzuverlangen,
wenn ein solches Verbot bereits vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes
wesentlicher Bestandteil des Beamtenrechts, insbesondere Gegenstand früherer
gesetzlicher Regelungen, gewesen wäre. Das lässt sich indessen nicht
feststellen.
2. Die vier Richter, die die Rückforderung des Bruttobetrages der zuviel
gezahlten Versorgungsbezüge für unvereinbar mit der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn (Art. 33 V GG) halten (vgl. dazu BVerfGE 43, 154 [166-,170] = NJW
1977, 1189), begründen ihre Auffassung wie folgt:
a) Dem Beamten, von dem die Rückzahlung des Bruttobetrages gefordert wird, erwächst
zwar nicht in jedem Fall, aber in der Regel ein steuerrechtlich nicht
ausgleichbarer Schaden, weil ihm, infolge der Steuerprogression in dem Jahr, in
dem sich sein Einkommen um den zurückgezahlten Betrag gemindert hat, zwar
weniger Steuern abverlangt werden, aber diese Minderung der Steuerbelastung
nicht den Mehrbetrag ausgleicht, den er im Jahre der Einnahme des zuviel
bezahlten Versorgungsbezugs in Bezug auf diesen Betrag an Steuern zu zahlen
hatte (vgl. BVerwGE 24, 92 [105]; 25, 97 [103]); im vorliegenden Fall beträgt
die Differenz, die von den Finanzbehörden nicht erstattet wird, nach dem Vortrag der
Beschwerdeführer über 2.700,00 DM. Die Prozedur des Ausgleichs zuviel gezahlter Steuern ist langwierig und
kann schon in der Auseinandersetzung mit der Steuerverwaltung erheblich länger
als ein Jahr dauern; daran kann sich ein jahrelang währender Steuerstreit vor
den Finanzgerichten anschließen. Danach erst kann sich der Beamte an seinen
Dienstherrn wenden, um zu versuchen, den Ausgleich seines Schadens zu erhalten,
der ihm steuerrechtlich erwachsen ist. Nach § 29 III HbgBesG ist er dabei einer
Ermessensentscheidung der zuständigen Stelle ausgeliefert. Ob davon unabhängig
ein im Bereicherungsrecht wurzelnder Rechtsanspruch besteht, ist nicht ganz
unzweifelhaft, er ist deshalb wahrscheinlich nur in einem weiteren Rechtsstreit
durchzusetzen. Im vorliegenden Fall kommt noch hinzu, dass die Bf. den
beschriebenen Weg erst beschreiten kann, wenn der Gesetzgeber die nach II
notwendig gewordene verfassungsgemäße Neuregelung getroffen hat. Das bedeutet
zugleich, dass die öffentliche Hand viele Monate lang dem Bürger Geld, das ihm
zusteht, zinslos vorenthält und mit ihm arbeitet.
So mag man unter einseitiger Bedachtnahme auf die eigenen Interessen mit
einem Außenstehenden verfahren können. Soviel Risiko einseitig dem Beamten,
mit dem ein Pflicht- und Treueverhältnis auf Lebenszeit besteht, aufzulasten,
ist aber unvereinbar mit der verfassungsrechtlichen Pflicht des Dienstherrn zur
Fürsorge für seinen Beamten (Art. 33 V GG). Innerhalb eines solchen
Verhältnisses geht es nicht an, dass die öffentliche Hand es sich durch die
Rückforderung zuviel gezahlter Beträge nach Grundsätzen der verschärften
bereicherungsrechtlichen Haftung leicht macht, während sie es dem Beamten
besonders schwer macht, indem sie es ihm überlässt, die mit der Rückforderung
von Bruttobezügen verbundenen Nachteile und Risiken abzuwenden.
b) Ob es zutrifft oder unrichtig ist, dass der Dienstherr, der die Lohnsteuer
des Beamten unmittelbar an das Finanzamt abführt, nicht auch zuviel gezahlte
Lohnsteuer zurückfordern kann, falls er vom Beamten nur die Rückzahlung des
zuviel gezahlten Nettobetrages fordert, und ob es zutrifft oder unrichtig ist, dass
einer solchen Praxis Kompetenzgrenzen verfassungsrechtlichen Rangs im Wege
stehen, kann unentschieden bleiben. Denn auf keinen Fall ist es denkbar, dass es
mit einer Vorschrift des Grundgesetzes unvereinbar sein könnte, wenn sich der
Dienstherr darauf beschränkt, nur den Nettobetrag der zuviel bezahlten
Versorgungsbezüge zurückzufordern. Es kann dem Gesetzgeber überlassen
bleiben, wenn er meint, er müsse aus der verfassungsrechtlich geforderten
Erkenntnis, dass nur der Nettobetrag zurückgefordert werden darf,
Konsequenzen ziehen. Sie können nicht darauf hinauslaufen, die Rechtsposition
des Beamten zu verschlechtern, sondern allenfalls "lnterna" der
öffentlichen Hand zu regeln.
Vergleichen Sie dazu auch die
Verwaltungsvorschrift
unter 12.2.23.