eingeschränkte Überprüfung der dienstlichen Beurteilung durch Gerichte
Sofern ein Widerspruchsverfahren durchgeführt wird, übergehen die
Widerspruchsbehörden gerne eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
mit Stillschweigen, die ihnen auferlegt, auf den Widerspruch des Beamten hin
die angefochtene Beurteilung vollen Umfangs auf ihre Rechtmäßigkeit und ihre
Zweckmäßigkeit zu überprüfen (Bundesverwaltungsgericht ZBR 1979, 304).
Die Gerichte können hingegen - im Gegensatz zu den Widerspruchsbehörden -
tatsächlich nicht sämtliche Aspekte beleuchten. Hier gibt es nur eine
eingeschränkte Kontrolldichte.
Das
Bundesverfassungsgericht
hat am 29.02.02 einen Beschluss - 2 BvR 723/99 - erlassen, der die Rechtslage insoweit gut
nachvollziehbar beschreibt, als es um die Spielräume geht, welche die
Gerichte bei der Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen haben.
Herausgearbeitet wird, dass die Gerichte nicht in die Bewertungen
eingreifen, sondern allenfalls die formellen Abläufe und in der Beurteilung
angeführte tatsächliche Behauptungen überprüfen.
Die erfolglose
Verfassungsbeschwerde wendete sich gegen die eingeschränkte gerichtliche
Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung.
Aus der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 29.02.02:
...
Das Verwaltungsgericht
verpflichtete den Dienstherrn, über den Antrag auf Abänderung der dienstlichen Beurteilung unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die
fehlende Erläuterung der pauschalen Bewertung: "Die Zusammenarbeit mit ihm
im Beurteilungszeitraum war auch in anderen Punkten nicht immer
beanstandungsfrei" sah das Verwaltungsgericht als wesentlichen Mangel des
Beurteilungsverfahrens an.
Den Hauptantrag des
Beschwerdeführers, den Dienstherrn zu verpflichten, die dienstliche
Beurteilung durch eine Beurteilung mit einer besseren Gesamtwertung zu
ersetzen, wies das Verwaltungsgericht ab. Die dienstliche Beurteilung sei
ein Akt wertender Erkenntnis, für den dem Beurteiler ein
Beurteilungsspielraum eingeräumt sei. Dafür, dass ausnahmsweise der
Beurteilungsspielraum auf Null reduziert und dem Beschwerdeführer die von
ihm gewünschte Gesamtwertung "tritt hervor" zu erteilen sei, spreche nichts.
Der Beamte erhob
Verfassungsbeschwerde, die erfolglos bleibt:
II.
1.
a) ...
aa)
Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind nach der ständigen
Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur beschränkt überprüfbar.
Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich nur darauf zu
erstrecken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen,
anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei
bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt
ausgegangen ist, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde
Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerwGE 60, 245).
...
bb) Auch im Rahmen der eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle erstreckt sich diese voll
auf den Sachverhalt, soweit Einzelvorkommnisse in der dienstlichen
Beurteilung konkret benannt werden (vgl. BVerwGE 97, 128 <129>).
Wird die
Beurteilung auf allgemein gehaltene Tatsachenbehauptungen oder auf
allgemeine oder pauschal formulierte Werturteile gestützt, hat der
Dienstherr diese auf Verlangen des Beamten im Beurteilungsverfahren zu
konkretisieren bzw. plausibel zu machen (so BVerwGE 60, 245 <251>).
Im nachfolgenden Verwaltungsgerichtsprozess kann das Gericht auch insoweit voll
kontrollieren, ob der Dienstherr von einem zutreffenden Sachverhalt
ausgegangen ist (so z.B. BVerwGE 97, 128 <129>; BVerwG, Urteil vom 10.02.00
- 2 A 10.98 -, ZBR 2000, S. 303 <304>).
Soweit eine dienstliche Beurteilung
auf reine Werturteile gestützt wird, kann das Verwaltungsgericht jedoch
nicht die Darlegung und den Nachweis der einzelnen Tatsachen verlangen, die
dem Werturteil untrennbar miteinander verschmolzen zugrunde liegen; diese
Werturteile selbst sind einer beweismäßigen Prüfung nicht zugänglich
(BVerwGE 60, 245 <249 f.>). Insoweit eröffnet Art. 33 Abs. 2 GG mit den
Begriffen "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" einen
Beurteilungsspielraum des Dienstherrn, der nur eingeschränkter Kontrolle
durch die Verwaltungsgerichte unterliegt. Für dienstliche Beurteilungen mit Prognosecharakter besteht schon von Verfassungs wegen nur eine begrenzte
verwaltungsgerichtliche Kontrollbefugnis (vgl. BVerfGE 39, 334 <354>).
Art. 19 Abs. 4 GG begründet
zwar für jeden Bürger den Anspruch auf eine tatsächlich wirksame
gerichtliche Kontrolle. Daraus folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte,
die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht
vollständig nachzuprüfen. Andererseits können unbestimmte Gesetzesbegriffe
wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so
vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so
schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der
Rechtsprechung stößt (vgl. BVerfGE 84, 34 <50> ). Der Behörde kann in solchen
Fällen ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter
Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 61, 82 <114>; 83, 130
<148>). Die gegenwärtige, allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen
(Bekanntgabe der Beurteilung; Besprechung derselben; Möglichkeit, Änderungen
oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen
Werturteilen zu verlangen sowie das Widerspruchsverfahren) gewährleistet
generell ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren (vgl. dazu BVerwGE 60,
245 <251, 252>).
...
b) Die Annahme der
Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der vom
Beschwerdeführer als verletzt gerügten Verfassungsrechte angezeigt. Die
Verfassungsbeschwerde bietet keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl.
BVerfGE 90, 22 <25 f.>).
Der Beschwerdeführer macht
unter Berufung auf den Grundsatz des fairen Verfahrens geltend, das
Verwaltungsgericht hätte die Beurteilung (Gesamtnotenbildung) selbst
vornehmen müssen, weil der Dienstherr dem Konkretisierungsverlangen nicht in
angemessener Zeit bzw. bis zur mündlichen Verhandlung nachgekommen und nach
fünf Jahren ohnehin kaum mehr in der Lage gewesen sei, die pauschalen
Vorwürfe noch zu konkretisieren. Hierfür ist aber der Grundsatz, wonach der
Richter u. a. nicht aus ihm
zuzurechnenden Verfahrensversäumnissen Verfahrensnachteile für den dadurch
Betroffenen ableiten darf (vgl. BVerfGE 78, 123 <126>), nicht
einschlägig.
Die Annahme des
Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs, dass im Fall des
Beschwerdeführers eine Reduzierung des Beurteilungsspielraums auf Null nicht
vorliege, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Angesichts der
eingeschränkten Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung
dienstlicher Beurteilungen kommt eine Abänderung der Gesamtbewertung durch
ein Gericht im Wege eines Verpflichtungsurteils -
wenn überhaupt - nur in seltenen Ausnahmefällen in Betracht.