Amtsärztliche Untersuchung auf Dienstunfähigkeit: Untersuchung verweigern?
Die Juristen stritten sich bis vor kurzer Zeit noch darüber, wie die an einen Beamten gerichtete Anordnung rechtlich einzuordnen ist, mit der ihm aufgegeben wird, sich amtsärztlich / personalärztlich oder polizeiärztlich untersuchen und begutachten zu lassen.
In der Praxis halfen uns die jeweiligen Verwaltungsgerichte, weil sie - meistens - bereit waren, die Anordnungen in sog. gerichtlichen Eilverfahren auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.
Damit ist nun Schluss, weil das Bundesverwaltungsgericht in seiner ganzen, von der Praxis bisweilen ein wenig abgehobenen Weisheit am 14.03.19 folgendes entschieden hat:
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14.03.19 - BVerwG 2 VR 5.18 -
Leitsätze:
1. Eine Untersuchungsanordnung zur Feststellung der Dienstfähigkeit eines Beamten im Rahmen eines Zurruhesetzungsverfahrens ist gemäß § 44a VwGO nicht isoliert angreifbar, sondern - falls der Beamte der Anordnung nicht folgt - nur im Rahmen des (Eil- oder Klage-)Verfahrens gegen die nachfolgende Zurruhesetzungsverfügung (inzidenter) gerichtlich überprüfbar.
2. Bei einer auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) wegen längerer Fehlzeiten des Beamten gestützten Untersuchungsanordnung gelten die zu Fällen einer Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen nicht.
3. Auch bei einer Untersuchungsanordnung, bei der der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) stützt, können - unterhalb der zeitlichen Mindestgrenze des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) liegende - Fehlzeiten eine Untersuchungsanordnung rechtfertigen.
4. Auch eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) kann sich auf psychiatrische Untersuchungen erstrecken.
5. Eine Untersuchungsanordnung kann sich - wenn erforderlich - auf mehrere Termine und thematisch verschiedene (fach-)ärztliche Untersuchungen erstrecken. Sie kann insbesondere beinhalten, dass sich der Beamte ggf. einer von dem beauftragten (Amts-)Arzt für erforderlich gehaltenen Zusatzbegutachtung zu unterziehen hat.
Leitsätze:
1. Eine Untersuchungsanordnung zur Feststellung der Dienstfähigkeit eines Beamten im Rahmen eines Zurruhesetzungsverfahrens ist gemäß § 44a VwGO nicht isoliert angreifbar, sondern - falls der Beamte der Anordnung nicht folgt - nur im Rahmen des (Eil- oder Klage-)Verfahrens gegen die nachfolgende Zurruhesetzungsverfügung (inzidenter) gerichtlich überprüfbar.
2. Bei einer auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) wegen längerer Fehlzeiten des Beamten gestützten Untersuchungsanordnung gelten die zu Fällen einer Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen nicht.
3. Auch bei einer Untersuchungsanordnung, bei der der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) stützt, können - unterhalb der zeitlichen Mindestgrenze des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) liegende - Fehlzeiten eine Untersuchungsanordnung rechtfertigen.
4. Auch eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) kann sich auf psychiatrische Untersuchungen erstrecken.
5. Eine Untersuchungsanordnung kann sich - wenn erforderlich - auf mehrere Termine und thematisch verschiedene (fach-)ärztliche Untersuchungen erstrecken. Sie kann insbesondere beinhalten, dass sich der Beamte ggf. einer von dem beauftragten (Amts-)Arzt für erforderlich gehaltenen Zusatzbegutachtung zu unterziehen hat.
Im Ergebnis ebenso Beschluss vom 01.04.2019 - BVerwG 2 VR 1.19, zu finden auf der Seite des Bundesverwaltungsgerichts.
Vor dem 14.03.19, als die Welt für uns Praktiker noch in Ordnung war, galten Entscheidungen wie die folgende als wegweisend. Sie können sich darauf nun nicht mehr berufen.
Das Verwaltungsgericht Berlin legte dar, aus welchen Gründen es seines Erachtens zulässig sei, die Gerichte anzurufen, um die Rechtswidrigkeit der Anordnung feststellen zu lassen.
Hier nur ein Auszug aus der Entscheidung, bei der es um wiederholte Anordnungen zu polizeiärztlichen Untersuchungen ging.
Die entsprechenden Anordnungen sind nun nicht mehr einzeln bzw. isoliert gerichtlich überprüfbar. Vielmehr wird über die Rechtmäßigkeit der einzelnen Anordnung vor Gericht nur noch dann gestritten werden, wenn der Beamte die Untersuchung verweigert, der Dienstherr ihn letztlich dennoch pensioniert und die Zurruhesetzung mit Rechtsmitteln angegriffen wird.
Oder wenn ein Disziplinarverfahren eingeleitet wird, was nur selten der Fall sein dürfte.
VG Berlin, Urteil vom 30.04.15 - 5 K 143.13 - / überholt durch die Rechtsprechung des BVerwG
37
Ungeachtet dessen sind die Anordnungen einer gesonderten Überprüfung zugänglich. Insbesondere kann die Klägerin nicht darauf verwiesen werden, den etwaigen Erlass eines Zurruhesetzungsbescheids abzuwarten. Zwar können nach § 44a VwGO Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen in der Regel nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt jedoch nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können.
38
Diese Ausnahme ist hier einschlägig. Bei der behördlichen Anordnung zur polizeiärztlichen Untersuchung handelt es sich um eine vollstreckbare behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO. Als gemischte dienstlich-persönliche Weisung regelt die Untersuchungsanordnung einen einzelnen Schritt in dem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 26.04.12 - BVerwG 2 C 17.10 -, juris Rn. 15). Zwar ist die Anordnung einer polizeiärztlichen Untersuchung nicht mit Zwangsmitteln im engeren Sinne vollstreckbar, da die unvertretbare Handlung, sich vom Polizeiarzt untersuchen zu lassen, mangels Verwaltungsaktsqualität nicht mittels Zwangsgeldes durchgesetzt werden kann. Jedoch ist – jedenfalls bei aktiven Beamten – auch die Möglichkeit einer Sanktionierung mit disziplinarischen Mitteln als Vollstreckung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO anzusehen (so auch Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 23.02.15 - 3 CF 15.172 -, juris Rn. 14; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 03.02.15 - 2 A 10458/14 -, juris Rn. 26 ff.; VG Berlin, Beschluss vom 04.12.14 - VG 26 L 301.14 -, juris Rn. 3; VG Berlin, Beschluss vom 23.02.15, - VG 5 L 52.15 -, unveröffentlicht). Denn auch die drohende Sanktionierung mittels des Disziplinarrechts bewirkt einen ähnlichen Zwang wie ein Zwangsgeld bei unvertretbaren Handlungen: In beiden Fällen soll durch eine drohende Sanktionierung, sei sie finanzieller Art (Zwangsgeld) oder dienstrechtlicher Art (Disziplinarrecht), auf die Willensbildung des Betroffenen eingewirkt werden, um die Befolgung der behördlichen Verfahrenshandlung zu erzwingen.
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Ungeachtet dessen sind die Anordnungen einer gesonderten Überprüfung zugänglich. Insbesondere kann die Klägerin nicht darauf verwiesen werden, den etwaigen Erlass eines Zurruhesetzungsbescheids abzuwarten. Zwar können nach § 44a VwGO Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen in der Regel nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt jedoch nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können.
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Diese Ausnahme ist hier einschlägig. Bei der behördlichen Anordnung zur polizeiärztlichen Untersuchung handelt es sich um eine vollstreckbare behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO. Als gemischte dienstlich-persönliche Weisung regelt die Untersuchungsanordnung einen einzelnen Schritt in dem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 26.04.12 - BVerwG 2 C 17.10 -, juris Rn. 15). Zwar ist die Anordnung einer polizeiärztlichen Untersuchung nicht mit Zwangsmitteln im engeren Sinne vollstreckbar, da die unvertretbare Handlung, sich vom Polizeiarzt untersuchen zu lassen, mangels Verwaltungsaktsqualität nicht mittels Zwangsgeldes durchgesetzt werden kann. Jedoch ist – jedenfalls bei aktiven Beamten – auch die Möglichkeit einer Sanktionierung mit disziplinarischen Mitteln als Vollstreckung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO anzusehen (so auch Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 23.02.15 - 3 CF 15.172 -, juris Rn. 14; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 03.02.15 - 2 A 10458/14 -, juris Rn. 26 ff.; VG Berlin, Beschluss vom 04.12.14 - VG 26 L 301.14 -, juris Rn. 3; VG Berlin, Beschluss vom 23.02.15, - VG 5 L 52.15 -, unveröffentlicht). Denn auch die drohende Sanktionierung mittels des Disziplinarrechts bewirkt einen ähnlichen Zwang wie ein Zwangsgeld bei unvertretbaren Handlungen: In beiden Fällen soll durch eine drohende Sanktionierung, sei sie finanzieller Art (Zwangsgeld) oder dienstrechtlicher Art (Disziplinarrecht), auf die Willensbildung des Betroffenen eingewirkt werden, um die Befolgung der behördlichen Verfahrenshandlung zu erzwingen.