Rechtsprechung zum Beamtenrecht:
Streit um Abschaffung der Ruhegehaltsfähigkeit der Polizeizulage
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.08.11
, BVerwG 2 C 22.10
Entscheidung zur Abschaffung der Ruhegehaltsfähigkeit der Polizeizulage
Die Revision ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
1. Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit
berechnet. Maßgeblich ist das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand
geltende Recht, soweit nicht Übergangsvorschriften etwas anderes regeln.
Bestandteile der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge sind neben dem Grundgehalt
und dem Familienzuschlag sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als
ruhegehaltfähig bezeichnet sind (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Zu den
sonstigen Dienstbezügen zählen Zulagen, die als Amtszulagen stets, als
Stellenzulagen nur dann ruhegehaltfähig sind, wenn dies gesetzlich bestimmt
ist (§ 42 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 BBesG).
Die vom Kläger bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand bezogene
Polizeizulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) ist eine Stellenzulage im
Sinne des § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG. Sie soll die besonderen Belastungen des
Polizeivollzugsdienstes abgelten, die von der allgemeinen Ämterbewertung
nicht erfasst werden (Urteil vom 26.03.09 - BVerwG
2 C 1.08). Sie war zum Zeitpunkt
seines Eintritts in den Ruhestand nicht ruhegehaltfähig. Lediglich im
Zeitraum von 1990 bis einschließlich 1998 war die Polizeizulage gemäß Nr.
3 a der Vorbemerkungen ruhegehaltfähig (Art. 1 Nr. 14 c und g des Fünften
Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990,
BGBl I S. 967), wenn der betroffene Beamte mindestens zehn Jahre
zulageberechtigend verwendet worden war. Durch Art. 5 Nr. 22 Buchst. b des
Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts vom 29. Juni 1998 (BGBl I S.
1666, Versorgungsreformgesetz 1998) wurde die Vorbemerkung Nr. 3 a jedoch
aufgehoben, so dass die Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage mit Wirkung
vom 1. Januar 1999 wieder beseitigt wurde. § 81 Abs. 2 Satz 1 BBesG in der
am 31.03.08 geltenden Fassung ordnete zwar übergangsweise die
befristete Weitergeltung der Nr. 3 a der Vorbemerkungen an, allerdings für
Beamte der Besoldungsgruppen ab A 10 nur bis Ende 2007. Der Kläger
(Besoldungsgruppe A 13) ist jedoch erst mit Ablauf des Monats März 2008 in
den Ruhestand getreten.
2. Der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage durch Art. 5 Nr.
22 b des Versorgungsreformgesetzes 1998 und die Übergangsregelung des § 81
Abs. 2 Satz 1 BBesG sind auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
2.1 Es besteht kein aus der Verfassung - insbesondere aus Art. 33 Abs. 5
GG - abzuleitender Anspruch darauf, die Zulage für vollzugspolizeiliche
Aufgaben als ruhegehaltfähig auszugestalten. Die Polizeizulage weist zwar
die Besonderheit auf, dass sie häufig während sehr langer Zeiträume bezogen
wird, weil die betroffenen Beamten - wie der Kläger - während ihres gesamten
Berufslebens mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind. Auch wenn
diese Beamten deshalb ihren Lebenszuschnitt während ihrer aktiven Dienstzeit
auf den dauerhaften Bezug der Zulage eingestellt haben mögen, ändert dies
nichts daran, dass die Polizeizulage an die Wahrnehmung bestimmter
dienstlicher Aufgaben geknüpft ist. Sie wird für die besonderen physischen
und psychischen Anforderungen des vollzugspolizeilichen Dienstes wie die
Notwendigkeit, sich Gefahren für Leib und Leben auszusetzen oder in extremen
Belastungssituationen in kürzester Zeit einschneidende Maßnahmen treffen zu
müssen, gewährt. Diese Besonderheiten werden durch das amtsgemäße
Grundgehalt nicht erfasst (vgl. Urteil vom 26.03.09, a.a.O., Beschluss
vom 22. Februar 2011 - BVerwG
2 B 72.10 - IÖD 2011, 100). Die Polizeizulage zählt daher nicht zum
Kernbereich der beamtenrechtlichen Alimentation. Die Voraussetzungen, unter
denen eine Stellenzulage ruhegehaltfähig ist, sind ausschließlich
einfachgesetzlich und nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgezeichnet (Urteil
vom 7. April 2005 - BVerwG
2 C 23.04 - Buchholz 240.1 BBesO Nr. 29 ; vgl. BVerfG, Kammerbeschluss
vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 - ZBR 2009, 126). Der Polizeizulage
kommt insbesondere nicht die Funktion zu, die amtsangemessene Alimentation
von Vollzugsbeamten sicherzustellen. Diesem Grundsatz hat bereits die
Alimentation aus dem innegehabten Amt ohne Stellenzulage zu genügen (ebenso
zur Versorgung: Urteil vom 19. Juni 1997 - BVerwG
2 C 34.96 - Buchholz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 14 ).
2.2 Auch die Abschaffung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage durch das Versorgungsreformgesetz 1998 mit Wirkung vom
1. Januar 1999 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt ohne
weiteres für diejenigen Beamten, die die Voraussetzungen der Vorbemerkung
Nr. 3 a zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B - zehnjährige Bezugsdauer
der Zulage - bei Inkrafttreten des Versorgungsreformgesetzes 1998 nicht
erfüllten. Art. 5 Nr. 22 b dieses Gesetzes sowie die Übergangsregelung des
§ 81 BBesG genügen aber auch den strengeren, sich aus Art. 33 Abs. 5 GG
ergebenden Anforderungen im Hinblick auf solche Beamte, die zum Zeitpunkt
der Rechtsänderung die Voraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage bereits erdient hatten und damit über eine verfestigte
versorgungsrechtliche Vertrauensposition verfügten. Zu dieser Gruppe von
Betroffenen gehört auch der Kläger.
Zwar entfaltet der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage keine
echte Rückwirkung zu Lasten derjenigen Beamten, die erst nach dem 31.
Dezember 2007 in den Ruhestand getreten sind. Denn der Anspruch auf
amtsgemäße Versorgung entsteht erst mit dem Eintritt in den Ruhestand (vgl.
Vorlagebeschluss vom 19. August 2010 - BVerwG
2 C 34.09 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 116, Rn. 25). Allerdings
kommt Beamten, die - wie der Kläger - die Voraussetzungen für die
Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage erfüllen und deren Ruhegehalt daher
ohne die Rechtsänderung durch das Versorgungsreformgesetz 1998 unter
Einbeziehung der Polizeizulage zu berechnen gewesen wäre, eine
Rechtsposition zu, die einer versorgungsrechtlichen Anwartschaft ähnelt. In
eine solche Rechtsposition kann der Gesetzgeber zwar grundsätzlich
eingreifen, da der Alimentationsgrundsatz nicht garantiert, dass die bei
Eintritt in das Beamtenverhältnis geltenden versorgungsrechtlichen
Bestimmungen bis zum Eintritt des Beamten in den Ruhestand unverändert
bleiben (BVerfG, Urteil vom 27.09.05 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE
114, 258, 288 f.; Kammerbeschluss vom 24.09.07 - 2 BvR 1673/03
u.a. - DVBl 2007, 1435).
Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der durch Art. 33
Abs. 5 GG eine besondere Ausprägung erhalten hat, verpflichtet den
Gesetzgeber jedoch, nachteilige Eingriffe in verfestigte
versorgungsrechtliche Rechtspositionen durch angemessene Übergangsregelungen
auszugleichen oder abzumildern. Der Gesetzgeber hat die Schwere des
Eingriffs einerseits und das Gewicht der die Rechtsänderung rechtfertigenden
Gründe andererseits zu berücksichtigen und eine unzumutbare Belastung der
betroffenen Beamten zu vermeiden. Das Vertrauen der nachteilig betroffenen
Beamten auf den Fortbestand der Rechtslage ist mit dem besonderen Gewicht,
das diesem Vertrauen im Beamtenversorgungsrecht zukommt, dem Interesse der
Allgemeinheit daran gegenüberzustellen, die Rechtsordnung auch im Bereich
langfristig angelegter Alterssicherungssysteme ändern zu können, um
Anpassungen an veränderte Zielsetzungen und Gegebenheiten vorzunehmen
(Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG
2 C 39.03 - Buchholz 239.1 § 53 BeamtVG Nr. 13 ; BVerfG, Urteil vom 27.09.05, a.a.O., 300). Allerdings können finanzielle Erwägungen und
das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen nicht als
ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung - als die
sich der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit darstellt - angesehen werden.
Vielmehr müssen weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des Systems der
Altersversorgung liegen und die die Kürzung als sachlich gerechtfertigt
erscheinen lassen (BVerfG, Urteil vom 27.09.05, a.a.O., 291 f.;
Kammerbeschluss vom 24.09.07, a.a.O.).
Diesen Maßstäben wird Art. 5 Nr. 22 b des Versorgungsreformgesetzes 1998
noch gerecht. Die Anpassung der Versorgungsleistungen an veränderte
demografische und wirtschaftliche Gegebenheiten sowie die Vereinfachung und
Zurückführung des Zulagewesens auf die Grundregeln des § 42 BBesG (vgl.
BTDrucks 13/9527 S. 28, 34) stellen sachliche, über lediglich fiskalische
Erwägungen hinausgehende Gründe für den Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage dar, auch wenn das zuletzt genannte Regelungsziel nicht ohne
Ausnahme erreicht worden ist (vgl. Nr. 6 der Vorbemerkungen). Überdies war
die Polizeizulage nur während eines Zeitraums von neun Jahren (1990 bis
1998) ruhegehaltfähig.
In Anbetracht dessen trägt die Übergangsregelung des § 81 BBesG
Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes angemessen Rechnung. Die Bemessung
eines Übergangszeitraums von derselben Länge, innerhalb dessen die
Ruhegehaltfähigkeit der Zulage auch noch neu erworben werden konnte, sowie
die Wahl eines um drei Jahre längeren Übergangszeitraums für Beamte in
niedrigeren Besoldungsgruppen ermöglichten es den Betroffenen, sich auf die
für sie nachteiligen Folgen des Versorgungsreformgesetzes 1998 einzustellen.
Schließlich war der Verlust der Ruhegehaltfähigkeit den betroffenen Beamten
auch wirtschaftlich zumutbar; die Zulage betrug am 1. Januar 1999 ca. 127 €,
auf die der jeweils maßgebliche Ruhegehaltssatz anzuwenden war.
Entgegen der Auffassung des Klägers begründet die Abschaffung der
Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage auch keinen Verstoß gegen das
verfassungsrechtliche Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG). Allerdings führt
die Übergangsregelung des § 81 BBesG dazu, dass das Ruhegehalt von Beamten,
die bereits Ende 1998 die Voraussetzungen für eine Ruhegehaltfähigkeit der
Polizeizulage erfüllt hatten und erst 2008 in den Ruhestand getreten sind,
ohne Berücksichtigung der Polizeizulage zu berechnen ist, während bei
Beamten, die diese Voraussetzungen erst in den Jahren nach 1998 erfüllt
haben und bis Ende 2007 in den Ruhestand getreten sind, die Zulage
ruhegehaltfähig ist. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch auf das Lebensalter
und damit auf ein sachliches Unterscheidungskriterium zurückzuführen.
Diejenigen Beamten, die bis 2007 in den Ruhestand getreten sind, waren bei
der Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit durch das Versorgungsreformgesetz
bereits älter als Beamte, die - wie der Kläger - von jenem Zeitpunkt an bis
zum Eintritt in den Ruhestand (ab 2008) noch eine längere Zeitspanne
zurückzulegen hatten. Dass den lebensälteren Beamten die - noch zu
erwerbende - Ruhegehaltfähigkeit der Zulage zugute gekommen ist, ist
wesentlich auf die Überlegung zurückzuführen, dass ihnen die vom Gesetzgeber
für erforderlich gehaltene Zeitspanne, sich auf die veränderte Rechtslage
einzustellen, nicht mehr in derselben Länge zur Verfügung stand wie ihren
jüngeren Kollegen.
Der Umstand, dass der Kläger die nachteiligen Auswirkungen des
Versorgungsreformgesetzes 1998 in Kauf zu nehmen hatte, obwohl er nur drei
Monate nach dem Auslaufen der Übergangszeit in den Ruhestand getreten ist,
stellt sich, auch wenn dies vom ihm als subjektive Härte empfunden werden
mag, als eine der mit Stichtagsregelungen typischerweise verbundenen Folgen
dar, die durch die für die Stichtagsregelung sprechenden Gründe
gerechtfertigt werden können.